户籍制度改革：方向与路径

户籍制度改革：方向与路径 更新时间：2010-8-16 0:02:09 　　剥离户籍含金量，建立可携带的社会保障制度，消除公共服务的城乡差距

艾经纬 张越

用“三件衣服”换取“五件衣服”——7月底重庆开始大张旗鼓地推进主要针对本市农民的户籍制度改革。

但与此相反的是，不久前，浙江义乌数百名公务员集体将户口回迁至农村。

这到底是为什么呢？“这本质上是户籍的含金量导致的。” 上海社科院人口与发展研究所常务副所长周海旺对第一财经日报《财商》记者表示。

随着城市化进程、中国经济的转型，户籍制度改革的要求越来越迫切。与此同时，改革的方向和路径也逐渐清晰，即剥离户籍含金量，建立可携带的社会保障制度，消除公共服务的城乡差距。

变迁：从支持工业化到赋予含金量

从1958年的《人口登记条例》算起，我国的户籍制度已经走过了52个年头。户籍制度本是户口的登记统计制度，但在我国，户籍制度广受关注，甚至饱受争议。

对此，周海旺告诉记者，1958年建立的户籍制度，是为了推行重工业优先发展战略，目的是把城乡人口的分布和劳动力配置固定，远非通常的职能。

周海旺表示 ，随着重工业优先发展战略的确定，资源向城市集中，城市福利体制也就相应地建立起来了。

改革开放以后，户籍制度限制人口流动的功能逐渐弱化，同时关于户籍制度的争议也在此时出现了，因为当时城乡收入差距不断扩大，而户籍成为保护城市和本地人口社会福利的主要工具。

对此，国务院发展研究中心社会发展研究部副部长贡森近日在接受媒体采访时表示，从以上两个阶段户籍制度的功能来看，都起到了稀缺资源在城乡、地区间的强制分配作用。计划经济时期分配的资源主要是粮食和就业机会，改革开放以后分配的主要是社会福利。区别在于，前者在很大程度上是国家战略的要求；后者主要是既得利益主导的结果。

现状：改革未触及深层次社会福利制度

1984年起，很多城市开始推进户籍制度改革。

回顾发现，户籍束缚似乎正逐步松动。但独立学者秋风对本报表示，虽然这些年来改革措施不少，但是本质上并没有发生变化。

秋风的观点可以找到佐证。如江苏省从2003年开始，在全省范围内取消农业户口等几类户口性质，按照实际居住地登记户口，统称“居民户口”。但是，原各类户口依法享有的政策原则上不变。

华东师范大学人口研究所所长朱宝树告诉记者，很多地方将居住证分等级，把居住证作为吸引资本和人才的手段，这对农民工显然不具普适性。

异地毕业来上海工作的白领王先生告诉记者，他刚开始因为就职的单位注册资本规模不够而不能办理居住证，而他的同学考上上海某区公务员后很顺利地落了户。

中国科学院农业政策研究中心马瑞在今年3月的一篇论文中总结说，目前户籍制度改革仍停留在放开户籍层面，而未触及深层次的社会福利制度改革，事实上，与户籍挂钩的教育、医疗、就业、住房等方面权益分配才是问题的关键。

方向：剥除附带福利

无论是从政府表态，还是从学者研究来看，户籍制度改革的核心问题在于剥离户籍附带的福利，并且这已成为改革上的共识。

2010年春节期间，《求是》杂志刊登的中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康署名文章提出：“加快推进户籍管理制度改革，着力解决流动人口就业、居住、就医、子女就学等问题。”

秋风告诉记者，所谓剥除户籍附带的福利不是说剥除城市居民目前享受的福利待遇，而是让城市外来人口在户籍上实现自由迁徙，给予同等的福利待遇。

虽然，业内在改革的方向上达成共识，但做起来显然不会如说的这般简单。

朱宝树告诉记者，从这些年的改革来看，剥除户籍附带的福利是大方向，但在改革的过程，一些福利功能被剥离了，但新的福利功能又被加上了，譬如一些大城市实行的居住证登记制度，其实是强化了障碍。

中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉提出户籍制度改革的一个悖论，即城市户口的福利含金量造成了户籍制度改革的悖论，越是在户口中附着较多福利内容的地区，户籍制度改革越难推进。

对此，周海旺表示，户籍制度改革肯定是要逐渐推进的。他像很多人一样担心，户籍制度的突然放开，有可能给上海等大城市带来较大的冲击，毕竟“上海的养老金标准比外地要高出几百元钱”。

但也有很多业内人士认为，上述担心纯属多余，外来人口如无工作保障是不会涌入大城市的，这从海外实践来看也是如此。

路径：配套推进，完善社保，消除城乡差距

方向既定，就待路径安排了。

朱宝树告诉记者，户籍制度的改革根本在于解决当前的城乡二元分割状态，某种意义上，户籍制度问题是这些问题的标识。

蔡昉认为，户籍制度的改革不是独立进行的，需要配套而行，把户籍制度变成仅仅是一种人口登记制度。

对此，5月27日，国家发改委在《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》中提到，深化户籍制度改革将加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。

同样值得注意的是，今年6月，受国家发改委社会司委托，国务院发展研究中心社会发展研究部完成了“主体功能区人口管理政策研究”，提出只要满足最低的居住条件，就可以办理居住证，享受与原户籍人口同等的选举权和就业权、同等参加社会保险的权利等等。

在一些学者看来，从改革的步骤上来讲，居住证是中国户籍改革进程中的一个过渡性措施。

蔡昉还认为，政府应当建立可携带的社会保障制度，即社保可以随人跨地转移。今年1月末，“五险一金”跨省转移规定已经出台。

此外，秋风认为，户籍“含金量”实际上指的是城乡之间在公共服务方面的差距， 在人口向城市流动的背后是城乡差距的持续扩大，如果单单剥除户籍福利，可能还尚不足以推进户籍改革。

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